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张小劲:透视新型城镇化战略——基于户籍制度改革的视角

来源:清华城镇化智库   发布时间: 2018-04-17 15:03:00   浏览:43次  字号: [大] [中] [小] [收藏]

从"乡土中国"到"城乡中国",中国现在正朝着"城市中国"的方向大步迈进。由于城市的经济体量、改革效果,加之符合未来发展的指向,政治学研究中出现了研究重点从农村向城市的转变。

城市研究中最为关键的主题就是户籍制度,因其具有的"利益粘附性"和"制度串联性",户籍制度已经超出了单一行政制度的范畴,而成为服务于国家多元利益的政治经济发展战略和制度安排。我们虽然从这样一个非常具体而细微的切入口进入城市问题研究,但希望透视的却是一个更大的图景,包括中国城市改革的历史起点问题、中国的政治和行政体制改革,以及户籍制度改革与中国改革的整体逻辑、与中国发展之间的联系等等。

01

新一轮户籍制度改革的背景

纵观2011年以来的政策变迁,从相关文件的关键表述中便可发现,2011年至2015年的中央政策以原则性和指导性的规划为主,并没有具体的实施举措。但若将2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》与2018年《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》作对比后,我们可以发现其中的要点在于:

1

由全面放开建制镇和小城市落户限制,变为中小城市和建制镇要全面放开落户限制。

2

由特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏,变为Ⅱ型大城市不得实行积分落户;Ⅰ型大城市中实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重。

3

土地方面强调必须修法。明晰农村集体产权归属,让转移人口吃下“定心丸”。建立集体资源使用者付费制度,推进有偿使用。健全流转交易和收益分配机制,增强“带资进城”能力。创新土地交易方式,增强流入地吸纳落户的土地能力。

由各级政府承担相应的财政支出责任,变为完善对落户较多地区的中央财政资金奖励政策;在制定各地区土地利用计划和安排城镇新增建设用地规模时,进一步增加上年度农业转移人口落户数量指标的权重。

由此,无论是城市的规模调整,还是政策调整都出现比较大的变化;可以说,2018年新政策透露出中央政府将"户籍归中央事权"落到实处的改革决心与"开放性"的推进取向。可以用下图来呈现户籍制度的改革进程:

图1.户籍制度改革进程的总貌概览

由上图可见,2011年-2017年,一方面是地方政府做了大量改革探索;另一方面则是中央政府对户籍改革做了充分的政策酝酿。这些都预示着,从2018年开始,户籍制度改革将进入"央地统筹推进时期",对这一阶段的改革实践探索和改革条件变化进行深入分析是非常必要的。虽然中央政策保持了连续性和不断的开放性,但在特定阶段地方政府的积极性上升更大,这是政策均衡的结果,也是城市主政者的自觉选择。

02

城市户籍制度改革的基本格局

城市的户籍制度改革与城市规模大小紧密关联,这是学术界对条件变动期户籍改革基本格局的共识性判断。而判断城市大小时,需要辨析两种统计口径:户籍人口与常住人口。

对户籍人口规模的限制,可以视为行政规划力量所施加的条件,是政治逻辑优先的。而常住人口规模却可以视为经济发展的结果,是经济逻辑优先的。两者之间体现了在转型期的中国,政治逻辑与市场逻辑之间的对冲关系。户籍制度转而成为地方主政者调和两者矛盾的政策工具。也正因此,观察城市户籍人口规模、常住人口规模,以及两者之差值,是我们透视地方户籍制度改革的绝佳视角。

图2.GDP比重与人口比重的省际分布(数据来源于国家统计局2016年数据)

如今中国存在一副非常矛盾的景象,一方面小城市的户籍制度改革表现出了明显的开放性特征,但是依然不能阻止人口外流,比如东北城市的人口流失引发了各界的广泛讨论;另一方面大城市户籍制度持续收紧,却无法阻止流动人口的大量涌入,城市治理者在五年规划中设定的人口规模上限经常被提前突破。这便是"开放小城镇,适度开放中等城市,严格限制大城市",发展"平均化"取向的政治逻辑与代表"发展的集聚效应"的市场逻辑之间的对冲。而GDP比重与人口比重的不对等,导致了人均GDP的差异化,中国GDP贡献最多的城市,反而回馈程度最少。由此可知政治逻辑均等化发展的战略导致了实际发展的"不均等"。

与中国的情况形成鲜明对比的是美国,在这样一个生产要素可以充分自由流动的国家,无论是在人口规模还是经济规模,各州之间的差异都极大,但是人口规模和经济规模却保持了恰当的均衡,具体体现为人均GDP的"均等"。这其中加州最为典型,其人口占美国总人口的八分之一,其GDP贡献值也占八分之一。韩国其实与中国类似,但因其工业化阶段比我们更早,虽有一定程度的背离,但相对来说仍在适度的范围内,不像中国反差如此明显。那么在这个背景下如果要讨论城市差别,我们就需要深入讨论户籍制度制造的"人工维持的秩序"在其中的重要作用。积分入户制度的实行,则为我们观察城市之间的户籍制度改革差异提供了绝佳视角。

03

城市户籍制度改革的类型学分析

从2011-2017年,户籍制度改革中最为重要的举措就是积分入户制在大城市的试点与普及。我们依据城市发展导向性指标、个人素质筛选性指标、社会基本贡献指标、负分淘汰指标与基本累积性指标这五个指标重构了积分体系。

图3.积分体系的认知与重构

构建这一积分体系后,经过聚类分析,我们可以将不同城市的户籍制度改革举措分类为筛选性偏好与导向性偏好双强的特惠型、筛选性偏好弱导向性偏好强的吸纳型、筛选性偏好弱于导向性偏好双弱的普惠型以及筛选性偏好强但导向性偏好弱阻滞型四种类型。

图4.积分入户制度的类型分析发现

把不同城市一些投射在这样一个图景上,可以看出不同城市的偏好。有趣的是,北京在一个端点上,说明其是一个极端特惠型城市。另外如果将各个城市依据前面划分五类指标做成雷达图的话,也能明晰地看到城市之间确实有不同的偏好与取向。这两种图可以进行一个统一的比对。将这类政策性质的东西指标化、量化测量出来,也是我们在方法论上的一些贡献。

04

未来走向

如今的户籍制度改革成果主要体现在三个方面。首先在政策方面,2015年至今,地方政府大幅放宽户籍限制。比如深圳2015年"1+2"文件中规定人才引进不再使用积分制,条件降至大专学历。郑州2017年《郑州市人才落户政策实施办法(暂行)》中提出中专学历无门槛落户。成都2017年《关于加强人口服务管理工作的意见》将迎接毕业生的落户条件由研究生学历降至本科学历。长沙市2017《长沙市建设创新创业人才高地的若干措施》规定本科生毕业生可直接落户,南京2018年《人才落户实施办法》将直接落户条件降至40岁以下本科生。

图5.积分入户制度的类型转化预测

其次在类型上面,户籍制度的改革也呈现出城市户籍制度大幅降低了限制性条件、大中城市体现出不同程度的落户开放性的趋势。其工具价值也由排斥性与限制流动变为吸引性与促进流动。在结构功能方面,市场要素流动的结构性扭曲与流动人口公民权利的缺损有所缓解。因此,我们可以预测城市户籍制度改革将呈现出上图的类型转化路径。但这方面仍然存在一些问题:

1

中央与地方的两个积极性的调节方面,比如政治考量与经济考量之间的均衡问题。一方面我们考虑的中央政府的均衡的因素会被某些特大型城市冲破,但另一方面在各个地区所谓的中型城市又出现了"个体独大"的追求,这对其他的周边小城市又构成了一个另外一种竞争性局面。

2

关于个别超大型城市的出路问题。如北京市、上海市,当下它们的姿态多于实质,未来城市的发展格局究竟是城市中心论还是中心城市论尚且在讨论之中。

3

在户籍改革的趋势下,个别超大型城市依然是户籍改革的最后堡垒。依城市规模定的户籍改革出现了三个梯队,这三等级梯队将呈现开放与封闭的两极分化状态。

由户籍改革的工具价值方面来看,身份社会向契约社会转型的制度性障碍短期内无法消除。这仍然是一个具有限制性或者说反复性的东西。除此之外户籍制度还存在包含差异性的结构性问题,比如城市内部的空间差异,城市内部的二元结构,扩大了城乡之间、地区之间的差异。这些都是以前的遗留问题,但在当下的制度中仍无法得到妥善的解决。

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